Equilibri del bilancio “armonizzato” e pareggio di bilancio nelle verifiche degli organi di controllo

 “Da come un uomo tiene la sua contabilità si deduce il suo carattere e la sua morale” scriveva fra’ Luca Pacioli, colui che introdusse in forma strutturata a Venezia il “meccanismo della partita doppia” (poi diffusosi in tutta Europa), nel trattato XI della Summa intitolato Tractatus de computis et scriptures. Esso sottintende quindi anche un aspetto etico: l’ordine infatti, secondo Sant’Agostino, costituisce la struttura e il fondamento stesso dell’essere. È bene, per l’uomo, vivere secondo l’ordine delle cose, sia per sé stesso sia per la collettività.

Così come la partita doppia nell’idea di Pacioli, anche la contabilità armonizzata (d.lgs. n. 118/2011) è, nelle intenzioni del legislatore, al contempo forma e contenuto: come forma è un modello utilizzabile per comprendere i fenomeni del mondo, non solo sul versante contabile ma anche sul piano etico.

Infatti, la contabilità, e il suo ordine, “è funzionale a sintetizzare e rendere certe le scelte dell’ente territoriale, sia in ordine all’acquisizione delle entrate, sia alla individuazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche, onere inderogabile per chi è chiamato ad amministrare una determinata collettività ed a sottoporsi al giudizio finale afferente al confronto tra il programmato ed il realizzato” (Corte costituzionale, sent. n. 184/2016).

Le conclusioni della Corte costituzionale, a più riprese intervenuta in questi anni per modellare gli istituti della contabilità armonizzata, evocano quindi il medesimo concetto evocato nel Tractatus; sembrano richiamare la frase del monaco secondo cui uno dei compiti essenziali del sistema contabile (e di chi svolge i compiti come ragioniere) è quello di disporre debitamente “con bello ordine tutte sue faccende”, concetto che ribadisce l’essenzialità dell’ordine nel tenere le scritture. Anche da un punto di vista formale, «[i]l principio dell’equilibrio di bilancio non corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente collegato alla continua ricerca di una stabilità economica di media e lunga durata, nell’ambito della quale la responsabilità politica del mandato elettorale si esercita, non solo attraverso il rendiconto del realizzato, ma anche in relazione al consumo delle risorse impiegate» (Corte costituzionale, sent. n. 18/2019).

In realtà, l’armonizzazione contabile evoca proprio quella classificazione ordinata di cui si faceva cenno, con modalità omogenee, aggregabili e confrontabili, tali da soddisfare le esigenze informative funzionali non solo all’equilibrio di bilancio, nella bilanciata congiunzione tra il principio di legalità costituzionale dei conti e di altri principi rilevanti(quali quello di uguaglianza, di liberta’ economica), ma anche in vista dell’esigenza di mantenere adeguato il livello essenziale delle prestazioni sociali.

Peraltro , il nuovo sistema contabile “presuppone quali caratteri inscindibili la chiarezza, la significatività, la specificazione degli interventi attuativi delle politiche pubbliche”: ma non c’è dubbio che le “sofisticate tecniche di standardizzazione, indispensabili per i controlli della finanza pubblica (sono) caratterizzate dalla difficile accessibilità informativa per il cittadino di media diligenza” (Corte costituzionale, sent. n. 184/2016).

Il Manuale che viene proposto cerca quindi di colmare la lacuna registrata dalla stessa Consulta di “comprensione degli istituti e dei moduli standardizzati dell’armonizzazione dei bilanci” (Corte costituzionale, sent. n. 184/2016): esso si incentra sull’elaborazione prodotta dalla giurisprudenza della Corte dei conti e della Corte costituzionale in ordine al risultato di amministrazione, quale coefficiente necessario dell’equilibrio, nella prospettiva di adeguamento della “bilancia finanziaria” verso un punto di armonica simmetria tra entrate e spese, la quale responsabilizza e onera gli organi di controllo nella analisi puntuale dei singoli istituti.

Il testo cerca di analizzare principalmente questo profilo e lo esamina scomponendolo sotto diversi aspetti, che sono oggetto di indagine specifica e separata: il momento genetico, quello funzionale, quello contenutistico, quello cronologico, quello patologico.

Il profilo anzidetto di analisi richiede peraltro di essere messo a confronto con quello del vincolo di bilancio (quello che una volta si chiamava Patto di stabilità) in funzione eurounitaria: da qui il titolo del libro, e la necessaria analisi comparativa tra i due saldi, che come ci ha detto la Corte costituzionale prima, e le SS.RR. della Corte dei conti poi, coesistono, generando obblighi sicuramente eterogenei e orientati in direzioni diverse.

In realtà, la voluta e continua commistione dei contenuti teorici con quelli pratici del testo palesa la precisa intenzione degli autori di offrire un manuale completo, ma nel contempo di agile consultazione, che sia soprattutto utile a chi svolge a vario titolo un ruolo non solo di carattere operativo, ma anche di controllo nella (e della) contabilità locale; da questo punto di vista, la analisi delle ricadute operative sul versante degli equilibri di bilancio non poteva prescindere dalla descrizione analitica dei quesiti del questionario specificamente rivolto all’organo di revisione: a questi aspetti viene dedicata la trattazione contenuta nella parte principale del testo, ma questa viene corredata anche da un’appendice finale che accompagna per mano l’organo di revisione nella illustrazione e risoluzione dei quesiti maggiormente rilevanti per la tenuta degli equilibri armonizzati, attraverso le domande più significative contenute nel questionario e nelle Linee guida approvate dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti per il rendiconto 2019 e che proprio ai revisori sono dedicate.